Требуется некоторое время для того, чтобы качественно подвести итоги прошлого года. Мы постараемся сделать это в течение ближайших недель, проведя анализ нескольких отдельных и важных тем, актуальных для ушедшего 2024-го. Сегодня обсудим, как проходила подготовка «Кодекса о здравоохранении» — одного из основополагающих документов, от которого будет зависеть наше с вами здоровье (а порой — жизнь) уже в ближайшее время.
Напомним, 15 марта 2024 года состоялось заседание коллегии представителей системы здравоохранения, на котором Министром здравоохранения были озвучены цели и задачи на 2024 год, где, среди прочего, было заявлено следующее: «… сохраняются аргументированные замечания о недостаточном качестве принимаемых нормативных правовых актов. Основная задача на 2024 год – это подготовка Кодекса о здравоохранении…».
Работа над проектом Кодекса велась в течение всего года; состоялся ряд встреч депутатов с коллективами медработников в избирательных округах. Члены постоянной комиссии посетили РНПЦ «Мать и дитя», МНПЦ ХТиГ, Институт генетики и цитологии НАН Беларуси, БГМУ, областные и районные учреждения здравоохранения. 3 декабря Проект Кодекса был опубликован на Правовом форуме Беларуси, где каждый желающий имел возможность оставить комментарий. Правда, первоначально общественное обсуждение документа выделили всего 7 рабочих дней. Мы инициировали создание петиции с требованием продлить срок обсуждения. Минздрав пошел навстречу, и сейчас свои предложения и комментарии можно оставлять до 1 февраля 2025 года.
По нашей просьбе некоторые свои вопросы по поводу документа озвучил врач, заместитель представительницы по социальной политике Объединенного Переходного Кабинета по вопросам здравоохранения Станислав Соловей.
А теперь — некоторые важные моменты, которые мы заметили во время более углубленного изучения документа.
Всего проект Кодекса о здравоохранении занимает 334 страницы и состоит из 9 разделов, которые разделены на 28 глав, включающих в себя 281 статью. По заявлению авторов, «Кодексом урегулированы важнейшие общественные отношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на охрану здоровья, упорядочено и актуализировано законодательство в области здравоохранения, обеспечена его согласованность, компактность и удобство в применении».
В официальных выступлениях представителями власти неоднократно отмечалась важность общественной дискуссии и равных прав каждого участника системы здравоохранения. Вместе с тем, при анализе полномочий и функций в треугольнике «пациент-врач-государство» наблюдается существенный перекос полномочий в пользу государства на всех уровнях вертикали власти. Так, Статья 9 наделяет президента Беларуси фактически неограниченными полномочиями при принятии решений. Он «…определяет единую государственную политику и осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией Республики Беларусь в области здравоохранения..» - Ст.9 п.1), также он может «устанавливать особенности правового регулирования отношений” - Ст.9 п.2). Обращает на себя внимание изменение в формулировке Кодекса по сравнению с Законом о здравоохранении.
В Законе о здравоохранении написано:
Президент Республики Беларусь определяет государственную политику и осуществляет иное государственное регулирование в области здравоохранения…
А в кодексе о здравоохранении:
Президент Республики Беларусь в области здравоохранения определяет единую государственную политику и осуществляет иные полномочия…
Здесь стоит вспомнить, что у нас уже есть печальный опыт, когда во время коронавирусной пандемии фактически неограниченные полномочия в сфере здравоохранения имели лица, не имеющего соответствующих компетенций. Это привело к трагическим последствиям.
Рассмотрим документ далее. Статья 10 предоставляет Совету Министров право утверждать программы и регулировать ключевые аспекты системы, что также усиливает централизованный контроль. Интересно то, что, утверждая государственные программы и обеспечивая государственную политику, Совет Министров «не реже одного раза в год отчитывается перед президентом Республики Беларусь о проведении единой государственной политики и о состоянии здоровья населения Республики Беларусь». Упоминание, в каком виде представители власти отчитываются перед населением Республики Беларусь (публичная отчётность), в тексте Кодекса нам найти не удалось.
Статья 11 Кодекса дает Министерству здравоохранения широкий спектр полномочий во всех сферах системы здравоохранения (мы насчитали 89 пунктов), от фундаментальных («организация медицинской помощи населению») до незначительных («устанавливает примерные рационы бесплатного питания донора в день донации и в период между донациями»). Наиболее значимым противоречием, на наш взгляд, является одновременное сочетание организаторских и контролирующих функций. По сути это конфликт интересов, который изначально заложил «бомбу замедленного действия» в основу всей системы здравоохранения, что приводит к злоупотреблению властью, коррупции, сокрытию недостатков. Решение проблем зачастую носит формальный характер. Примеры сочетания организаторских и контролирующих функций Минздрава приведены ниже.
* С текстом обзора отчета можно ознакомиться здесь и здесь.
На наш взгляд, лишь грамотное разделение организации и контроля, а также соблюдение «баланса сил» в треугольнике «пациент-врач-государство» позволит избежать вышеперечисленных проблем.
Участие общественных объединений описывает Статья 18 Кодекса и формулируется в виде «принимают участие» (п.5), «могут принимать участие» (п.6), «акты разрабатываются с участием» (п.7). На наш взгляд, размытые формулировки и отсутствие конкретизации прав и обязанностей закладывает возможность полного исключения общественных объединений при принятии решений. А это значит — еще меньше общественного контроля за работой такой важной сферы нашей жизни как здравоохранение.
Отдельно нужно отметить, что полномочия Минздрава не ограничиваются лишь контролем государственного сектора; регулирование деятельности индивидуальных предпринимателей также находится в сфере его влияния:
В соответствии со Статьей 11, п.12: «устанавливает перечень платных санитарно-эпидемиологических услуг, оказываемых в установленном порядке юридическим и физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, органами и учреждениями, осуществляющими государственный санитарный надзор, государственными органами и иными государственными организациями, осуществляющими управление деятельностью в области санитарно- эпидемиологического благополучия населения, и медицинскими научными организациями».
А исходя из Статьи 11, п.16: «обеспечивает единые подходы в области ценообразования при реализации лекарственных средств и медицинских изделий, оказании платных медицинских услуг, в отношении лекарственных средств и медицинских изделий, используемых при оказании медицинской помощи».
Таким образом, Минздрав имеет широкие полномочия, позволяющие не только регулировать государственный сектор, но и оказывать значительное влияние на частные инициативы в здравоохранении, что усиливает монопольный контроль над всей системой. Такое положение вещей ещё больше усугубляет проблемы централизации, подрывая развитие конкуренции и самостоятельности участников медицинского сообщества.
Учитывая вышесказанное, Кодекс в его нынешнем виде представляется нами скорее как окончательное оформление (узаконивание) вертикали власти (от президента до областных управлений) с полным отрицанием обратной связи. Избыточная централизация делает государство доминирующим актором, что снижает роль врачей и пациентов в принятии решений. В долгосрочной перспективе это ведет к бюрократизации, снижению оперативности принятия решений и ослаблению доверия ко всей системе здравоохранения.
Редакция «Белых халатов» внимательно следит за процессом общественного обсуждения и реакцией властей.
